สุนทรี หัตถี เซ่งกิ่ง
มูลนิธิเพื่อการพัฒนาแรงงานและอาชีพ
แรงงานนอกระบบในประเทศไทย
ในประเทศไทยแรงงานนอกระบบซึ่งประกอบด้วย แรงงานในภาคเกษตร ผู้ผลิต เพื่อขาย ผู้รับงานไปทำที่บ้าน ผู้ใช้แรงงานในภาคบริการต่าง ๆ หาบเร่แผงลอย และผู้ประกอบอาชีพอิสระอื่น ๆ มีจำนวนรวมถึง 22.5 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 62.1 ของกำลังแรงงานทั้งประเทศจำนวน 36.3 ล้านคน แรงงานนอกระบบในประเทศไทย ต้องเผชิญกับการถูกละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของแรงงานในหลายประการ อันได้แก่ งานที่ทำขาดความมั่นคง ไม่ได้รับค่าตอบแทนแรงงานที่เป็นธรรม
งานที่ทำมีความเสี่ยงและมีอันตรายต่อสุขภาพ เข้าไม่ถึงกองทุนประกันสังคมและบริการอื่น ๆ ของรัฐ และไม่สามารถใช้สิทธิในการรวมตัวต่อรอง ทั้งนี้ก็เนื่องมาจากการที่ พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ไม่ได้ให้การคุ้มครองครอบคลุมไปถึงแรงงานนอกระบบ ในขณะที่กฎกระทรวงคุ้มครองแรงงานในงานรับไปทำที่บ้าน พ.ศ. 2547 และกฎกระทรวงคุ้มครองแรงงานเกษตรกรรม พ.ศ. 2548 ไม่ได้ให้การคุ้มครองที่เพียงพอ และไม่สามารถบังคับใช้ได้จริง และการผลักดันพระราชบัญญัติคุ้มครองและส่งเสริมพัฒนาผู้รับงานไปทำที่บ้านยังไม่บรรลุผล จึงสรุปได้ว่าปัจจุบันยังมิได้มีกฎหมายเฉพาะใด ๆ
ที่จะให้การคุ้มครองแรงงานนอกระบบอย่างสมเหตุสมผลและเพียงพอ
ข้อเสนอการขยายประกันสังคมมาสู่แรงงานนอกระบบของเครือข่ายแรงงานนอกระบบ
เครือข่ายแรงงานนอกระบบได้เรียกร้องอย่างต่อเนื่อง ที่จะให้มีการขยายการ ประกันสังคมมาสู่แรงงานนอกระบบ และได้จัดทำชุดข้อเสนออย่างเป็นทางการมาตั้งแต่ปี 2548 โดยมีรายละเอียด คือ
1) ให้มีหลักการเฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข แรงงานนอกระบบทุกกลุ่มอาชีพ ทุกคน เข้าสู่กองทุน จ่ายเงินสมทบตามฐานของรายได้ และได้รับการดูแลเมื่อประสบความยากลำบากในการดำเนินชีวิต
2) ให้รัฐและผู้ว่าจ้าง/เจ้าของงานร่วมรับผิดชอบจ่ายเงินสมทบเข้าสู่กองทุน
3) ให้อยู่บนหลักการความเสมอภาคเท่าเทียม และไม่เลือกปฏิบัติต่อแรงงาน นั่นคือ แรงงานนอกระบบจะต้องได้รับสิทธิประโยชน์คุ้มครองที่เท่าทียมกับการประกันสังคมของแรงงานในระบบ คือ 7 กรณี ได้แก่ เจ็บป่วย คลอดบุตร ทุพพลภาพ สงเคราะห์บุตร ตาย ชราภาพ และ ว่างงาน (รวมทั้งกรณีของอุบัติเหตุและการเจ็บป่วยอันเนื่องมาจากการทำงานซึ่งแรงงานนอกระบบได้รับการคุ้มครองจากกองทุนเงินทดแทน ) และการเก็บเงินสมทบจากแรงงานนอกระบบต้องไม่เกินร้อยละ 5 ของรายได้
4) กลุ่มผู้รับงานไปทำที่บ้าน กลุ่มแรงงานเกษตรในระบบพันธะสัญญา และแรงงานนอกระบบกลุ่มอื่น ๆ ที่กำลังเผชิญปัญหาความเสี่ยงอันเนื่องมาจากการขาดหลักประกันทางสังคมค่อนข้างสูง จะต้องได้รับสิทธิในการเข้าสู่ระบบประกันสังคมเป็นกลุ่มแรก ๆ
5) สำนักงานประกันสังคมต้องออกแบบการบริหารกองทุนที่จะจัดตั้ง ขึ้นนี้โดยเน้นการมีส่วนร่วมของแรงงานนอกระบบในฐานะที่เป็นเจ้าของที่แท้จริงของกองทุน
6) สำนักงานประกันสังคม กระทรวงการคลัง และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องต้องให้การสนับสนุนการจัดระบบสวัสดิการของชุมชน ในฐานะที่เป็นหลักประกันทางสังคมอีกประการหนึ่งของแรงงานนอกระบบ และประชาชน
การเตรียมการขยายประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบของสำนักงานประกันสังคม
จากการเรียกร้องอย่างต่อเนื่องของเครือข่ายแรงงานนอกระบบ ทำให้สำนักงานประกันสังคม มีการเตรียมการที่จะขยายความคุ้มครองประกันสังคมสู่แรงงานที่อยู่นอกระบบประกันสังคมเดิม มาตั้งแต่ปี 2548 และได้มีการตั้งอนุกรรมการมาแล้ว 2 ชุด คือ
- คณะอนุกรรมการศึกษาความเป็นไปได้ในการขยายการคุ้มครองประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ และ
- คณะอนุกรรมการเตรียมการขยายความคุ้มครองประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ ตามลำดับ โดยมีตัวแทนของ Homenet อยู่ในคณะอนุกรรมการทั้ง 2 ชุดดังกล่าว ซึ่งอนุกรรมการได้ดำเนินการยกร่างชุดสิทธิประโยชน์ และอัตราการจ่ายเงินสมทบของแรงงานนอกระบบที่จะเข้าสู่กองทุน โดยรับฟังความคิดเห็นบางส่วนจากเครือข่ายแรงงานนอกระบบซึ่งมีการยกร่างมาแล้วหลายร่าง ยกร่างฉบับที่หนึ่ง มีรายละเอียดที่ขัดต่อหลักการพื้นฐานของประกันสังคมอยู่หลายประการ เนื่องมาจากอิทธิพลของฝ่ายการเมืองที่มีต่อการกำหนดนโยบาย เช่น
- การให้แรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบโดยสมัครใจ ที่มีแนวโน้มจะเกิดความเสี่ยงว่าแรงงานนอกระบบกลุ่มที่ไม่มีความ แข็งแรงทางเศรษฐกิจเท่านั้นที่จะเห็นความสำคัญของการเข้าสู่ระบบ
- แรงงานนอกระบบเท่านั้นที่จะจ่ายเงินสมทบเข้าสู่กองทุนประกันสังคม รัฐและผู้ว่าจ้าง/เจ้าของงานไม่ร่วมจ่ายสมทบ และ
- จะเริ่มดำเนินการในประเด็นชราภาพก่อน
โดยมีลักษณะเพียงการจัดการเงินออมของกลุ่มแรงงานนอกระบบ ทั้งที่ความเป็นจริงแรงงานนอกระบบมีความเสี่ยงในเรื่องอื่น ๆ เช่นเดียวกันกับผู้ใช้แรงงานในระบบ
ความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองครั้งล่าสุดที่เกิดขึ้นเมื่อกันยายน 2549 เปิดโอกาสให้คณะ อนุกรรมการชุดที่ 2 ได้พัฒนายกร่างชุดสิทธิประโยชน์ฉบับล่าสุด ที่มีรายละเอียด คือ
- เห็นสมควรที่จะให้แรงงานนอกระบบทุกคนเข้าสู่ระบบตามหลักการเฉลี่ยทุกข์-เฉลี่ยสุข
- การจ่ายเงินสมทบเข้าสู่กองทุนตามฐานรายได้ ( ประมาณ ร้อยละ 4.5-5 ของรายได้ ) ซึ่งแน่นอนว่าจะต้องเริ่มจากการศึกษาเพื่อจัดทำประมาณการราย ได้ของแรงงานนอกระบบแต่ละกลุ่ม
- รัฐบาลร่วมจ่าย
- คุ้มครองสิทธิประโยชน์ 4 ประการ คือ เจ็บป่วย คลอดบุตร ทุพพลภาพ และ ตาย
โดยมีแนวคิดที่จะคุ้มครองเรื่องการขาดรายได้อันเนื่องมาจากการเจ็บป่วย การคลอดบุตร ซึ่งนับเป็นแนวคิดที่ค่อนข้างก้าวหน้า แต่สำนักงานประกันสังคมก็ยังคงมีความกังวล ในเรื่องงบประมาณที่รัฐบาลจะต้องร่วมสมทบ การอยู่ได้ของกองทุน และความสะดวกในการบริหารจัดการกองทุน ทำให้ยังไม่อยากคุ้มครองสิทธิประโยชน์ในปัญหาการว่างงาน และ จะเริ่มนำร่องในกลุ่มแรงงานนอกระบบที่มีความพร้อมทางเศรษฐกิจ และมีการรวมตัวที่ชัดเจนก่อน 6 กลุ่ม เช่น สหกรณ์ผู้ขับรถแท็กซี่ มัคคุเทศก์ เป็นต้น
สิทธิของแรงงานนอกระบบที่ปรากฏรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550
และในนโยบายของรัฐบาลพรรคพลังประชาชน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 กล่าวไว้ใน ส่วนที่ 7 แนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ มาตรา 84 รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจดังต่อไปนี้ (7) ส่งเสริมให้ประชากรวัยทำงานมีงานทำ คุ้มครองแรงงานเด็กและสตรี จัดระบบแรงงานสัมพันธ์และระบบไตรภาคีที่ผู้ทำงานมีสิทธิเลือกผู้แทนของตน จัดระบบประกันสังคม รวมทั้งคุ้มครองให้ผู้ทำงานที่มีคุณค่าอย่างเดียวกันได้รับค่าตอบแทน สิทธิประโยชน์ และสวัสดิการที่เป็นธรรม โดยไม่เลือกปฏิบัติ และ ส่วนที่ 6 สิทธิเสรีภาพในการประกอบอาชีพ มาตรา 44 บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับหลักประกันความปลอดภัยและวัสดิภาพในการทำงาน รวมทั้งหลักประกันในการดำรงชีพทั้งในระหว่างการทำงาน และเมื่อพ้นภาวะการทำงาน
ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ นโยบายของ รัฐบาล และ รมต.กระทรวงแรงงานปัจจุบัน ตามที่รัฐบาลปัจจุบันได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อ 18 กุมภาพันธ์ 2008 นั้น มีส่วนที่เกี่ยวข้องกับแรงงานนอกระบบ ใน นโยบายที่รัฐบาลจะดำเนินการในช่วงระยะเลา 4 ปี ข้อ 1 นโยบายสังคมและคุณภาพชีวิต
1.2 นโยบายด้านแรงงาน
(3) ให้การคุ้มครองแรงงานตามมาตรฐานแรงงานไทยมูลนิธิเพื่อการพัฒนาแรงงานและอาชีพ ซึ่งให้ความสำคัญกับความปลอดภัยในการทำงานและสวัสดิการแรงงาน พร้อมทั้งจัดระบบการคุ้มครองให้แก่แรงงานนอกระบบให้ครอบคลุมมากขึ้น และ รมต.กระทรวงแรงงานปัจจุบัน ได้ให้นโยบายแก่ข้าราชการกระทรวงแรงงาน ว่าการพัฒนาด้านแรงงานของกระทรวงแรงงาน ต้องคำนึงถึงมาตรฐานแรงงาน ของ ILO ควบคู่ไปด้วย โดยเฉพาะหลักการ Decent Work และมีนโยบายแรงงานนอกระบบ เป็นนโยบายข้อ 6 ในจำนวนนโยบายทั้งหมด 16 ข้อ ระบุว่า ขอให้เร่งดำเนินการให้แรงงานนอกระบบได้รับการคุ้มครองดูแลในเรื่องสิทธิ สวัสดิการ และผลประโยชน์ตอบแทนการทำงานที่เหมาะสมเท่าเทียมกับแรงง
านในระบบ ด้วยการพิจารณาขยายการประกันสังคมออกไปยังกลุ่มอาชีพต่างๆ โครงการขยายการคุ้มครองประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ ของสำนักงานประกันสังคมปัจจุบัน ในปี 2551 นี้
โครงการขยายการคุ้มครองประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ ของ สำนักงานประกันสังคมประกาศที่จะกลับไปเริ่มที่มาตรา 40 ใน พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ. 2533 (ฉบับเดิม) ซึ่งเป็นมาตราที่เปิดไว้สำหรับการประกันตนโดยสมัครใจของผู้ที่ไม่ใช่ลูกจ้างตามคำจำกัดความ ของ พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ซึ่งผู้ประกันตนจะต้องจ่ายเงินสมทบ 3,360 บาทต่อปี เพื่อที่จะได้รับสิทธิประโยชน์คุ้มครองในกรณี เสียชีวิต ทุพพลภาพ และการคลอดบุตร เท่านั้น โดยจะเน้นกลุ่มเป้าหมายกลุ่มแรกคือผู้ขับขี่แท็กซี่ ซึ่งนอกจากจะไม่ตอบสนองปัญหาที่เป็นจริงและความต้องการของ กลุ่มแรงงานนอกระบบแล้ว ยังทำให้การทำงานร่วมกันที่ผ่านมาระหว่างสำนักงานประกันสังคมและภาคประชาชนในช่วงเวลาหลายปีที่ผ่านมาสูญเปล่า ซึ่งคงไม่สามารถสรุปเป็นอื่นได้นอกจากการทำงานแบบ “ขอไปที” หรือ “สักแต่ว่าทำ” อีกครั้งหนึ่งของสำนักงานประกันสังคม
เมื่อประกอบกับข้อวิพากษ์วิจารณ์ของผู้ใช้แรงงานที่มีต่อการบริหารงานของสำนักงานประกันสังคมมาโดยตลอดว่า บริหารกองทุนประกันสังคมโดยไม่ได้คำนึงถึงความเป็นเจ้าของและผลประโยชน์ที่แท้จริงของผู้ใช้แรงงาน นำมาซึ่งข้อเรียกร้องให้มีการปรับโครงสร้างการบริหารกองทุนประกันสังคม ซึ่งนับเป็นข้อเรียกร้องที่มีเหตุผลอย่างยิ่ง
หมายเหตุ
บทความนี้เขียนเนื่องในงานมอบรางวัลศาสตราจารย์นิคม จันทรวุทุร ประจำปี 2550 ซึ่งจัดขึ้นโดยสถาบันทรัพยากรมนุษย์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 30 เมษายน 2551 ศาสตราจารย์นิคม จันทรวุทุร นับเป็นปูชนียบุคคลด้านแรงงาน และเป็นผู้วางรากฐานการประกันสังคมในประเทศไทย
